EU & Competition

Czech Republic: Access of third parties to the administrative file under recent case law

The Supreme Administrative Court and Regional Court in Brno released two decisions that are inconsistent with existing practice. The courts held that under certain circumstances third parties may have some rights that according to the Administrative Order belong to the parties only, including access to the administrative file.

Current practice of the Czech Competition Authority

Accord­ing to Sec­tion 38 para­graph 1 of the Czech Admin­is­tra­tive Code, par­ties to pro­ceed­ings and their rep­re­sen­ta­tives have the right to access the admin­is­tra­tive file, even after the deci­sion has been issued.

Third par­ties are allowed to access the file only if they have proven a legal inter­est or oth­er seri­ous rea­son. At the same time, any right of the par­ties to the pro­ceed­ings, oth­er per­sons involved or pub­lic inter­est must not be infringed (see Sec­tion 38 para­graph 2 of the Admin­is­tra­tive Code).

In its ear­li­er prac­tice, the Czech Com­pe­ti­tion Author­i­ty (CCA) did not allow any­one besides the par­ties to the pro­ceed­ings to access the admin­is­tra­tive file. With its argu­men­ta­tion based on the two above para­graphs, the CCA always turned down any appli­ca­tion of the third par­ty ask­ing for access to the admin­is­tra­tive file due to lack of seri­ous rea­son, legal inter­est or pub­lic inter­est (legit­i­mate inter­est). The CCA nev­er con­sid­ered any third-par­ty inter­ests to be legit­i­mate; there­fore, it nev­er enabled any third par­ty access to the file. This approach was sub­se­quent­ly con­firmed sev­er­al times by the admin­is­tra­tive courts.

With respect to the recent­ly issued judg­ments relat­ing to the CCA’s pro­ce­dure, how­ev­er, the CCA must recon­sid­er its cur­rent approach.

New case law

The first to break the CCA’s prac­tice was the Supreme Admin­is­tra­tive Court (the SAC) with its judg­ment 9 Afs 29/2012 – 53, dat­ed 28 March 2013. In this judg­ment the SAC stat­ed “should a legit­i­mate inter­est or anoth­er seri­ous rea­son of a third par­ty to gain access to the admin­is­tra­tive file be suf­fi­cient­ly proven, the admin­is­tra­tive author­i­ty shall only assess whether the access might infringe any right of the par­ties to the admin­is­tra­tive pro­ceed­ings or any oth­er affect­ed par­ties or pub­lic inter­est.

This means that a third par­ty is enti­tled to claim access to the admin­is­tra­tive file, as it is based on the gen­er­al duty of the admin­is­tra­tive author­i­ty to allow the par­ties to exer­cise their rights (see Sec­tion 4 para­graph 2 of the Czech Admin­is­tra­tive Code). This was approved by the Region­al Court in Brno by its judg­ment 29 Af 92÷2012−161, dat­ed 25 June 2013. How­ev­er, once the third par­ty claims its right of access to the admin­is­tra­tive file, it must also prove it has a legit­i­mate inter­est. The third par­ty bears a bur­den of proof. The CCA is only enti­tled to con­sid­er whether the legit­i­mate inter­est of the third par­ty is giv­en and proved.

What should be done in order to prove such a legit­i­mate inter­est? The Supreme Admin­is­tra­tive Court express­ly declared in its rul­ing that one of the gen­er­al ele­ments of legit­i­mate inter­est is the active approach of the appli­cant to access to the admin­is­tra­tive file. The active approach shall be under­stood as con­duct ini­ti­at­ing appro­pri­ate pro­ceed­ings before the CCA, i.e., fil­ing the com­plaint to ini­ti­ate pro­ceed­ings or revi­sion of the prece­dent pro­ceed­ings or sub­mit­ting objec­tions to the noti­fied trans­ac­tion. Such an activ­i­ty by a third par­ty demon­strates its con­cern about dis­tor­tion of com­pe­ti­tion.

The impor­tance of being or not being grant­ed access to the file is increased if the evi­dence on which a claim for com­pen­sa­tion could be based can­not be obtained by any oth­er means. The Court of Jus­tice of the Euro­pean Union also dealt with this issue in case C-536/11, dat­ed 6 June 2013.

Even if the third par­ty proves its legit­i­mate inter­est and the CCA approves that any right of the par­ties to the pro­ceed­ings or oth­er affect­ed par­ties (e.g., tar­get­ed com­pa­ny in con­cen­tra­tion pro­ceed­ings) can­not be infringed by the access of the third par­ty, the CCA is oblig­ed to grant the third par­ty access to the admin­is­tra­tive file. All con­di­tions set by Sec­tion 38 para­graph 6 of the Admin­is­tra­tive Code must be strict­ly fol­lowed if the admin­is­tra­tive file is acces­si­ble to the third par­ty. This means that all con­fi­den­tial infor­ma­tion, such as busi­ness secrets, must not be revealed to the third par­ty. Any par­ty hav­ing access to the file can only view the doc­u­ments with­out any busi­ness secrets or non-con­fi­den­tial ver­sions of the doc­u­ments that orig­i­nal­ly con­tained busi­ness secrets. For this rea­son it is nec­es­sary to pro­vide the CCA with a non-con­fi­den­tial ver­sion of the fil­ing and its annex­es from which all busi­ness secrets as well as all oth­er­wise sen­si­tive infor­ma­tion shall be prop­er­ly removed.

This new oblig­a­tion rais­es many ques­tions. It def­i­nite­ly cre­ates a lot of work for the CCA, since they will have to (i) assess the legit­i­mate inter­est of every third par­ty claim­ing its exis­tence and (ii) ask par­ties to the pro­ceed­ings and every per­son sub­mit­ting any doc­u­ments to the CCA for non-con­fi­den­tial ver­sions. Since the CCA will be respon­si­ble for any leak of infor­ma­tion, the offi­cials will be very cau­tious. They might allow access to the file, but with as lit­tle infor­ma­tion as pos­si­ble. The whole process, how­ev­er, would cost the CCA time which they could oth­er­wise spend inves­ti­gat­ing com­pe­ti­tion cas­es. It needs to be borne in mind that once there are no com­pe­ti­tion deci­sions, there are no third-par­ty claims at all.

Under certain circumstances third parties may have access to the administrative file.

Česká republika: Přístup třetích stran do správního spisu dle současné rozhodovací praxe

Nejvyšší správní soud a Krajský soud v Brně vydaly dvě rozhodnutí, která jsou zcela v rozporu s dosavadní rozhodovací praxí. Z obou rozsudků vyplývá, že za splnění určitých podmínek mohou mít třetí strany práva, která dle správního řádu doposud příslušela jen účastníkům řízení, včetně práva na přístup do správního spisu.

Dosavadní praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Dle § 38 odst. 1 správního řádu účast­ní­ci řízení a jejich zás­tup­ci mají prá­vo na příst­up do spisu, který je veden v rám­ci správního řízení, jehož jsou účast­níky. Toto prá­vo přís­luší výše zmíněným osobám i po vydání správního rozhod­nutí.

Třetí strany jsou oprávněny k přís­tupu do spisu pouze tehdy, pokud prokážou právní zájem nebo jiný závažný důvod. Součas­ně platí, že nes­mí být porušeno (i) prá­vo účast­níků řízení nebo (ii) jiných dotčených osob ani (iii) veře­jný zájem (srov. § 38 odst. 3 správního řádu).

Ve své před­chozí praxi Úřad pro ochranu hospodářské soutěže („ÚOHS“) neposkytl příst­up do správního spisu niko­mu kromě účast­níků řízení a jejich zás­tupců. S odkazem na výše zmíněná ustanovení správního řádu odmítl všech­ny žádosti třetích stran o příst­up do správního spisu z důvo­du nedostatku právního záj­mu nebo jiného vážného důvo­du („oprávněný zájem“). ÚOHS nedo­vo­lil příst­up do správního spisu třetím stranám, neboť nikdy nepo­važo­val jakýkoli zájem třetí strany za oprávněný. Ten­to příst­up ÚOHS byl jako správný něko­likrát potvrzen ze strany soudů.

S ohle­dem na nejnovější rozhodovací praxi soudů však bude muset ÚOHS svůj dosavad­ní příst­up pře­hod­notit.

Nová soudní praxe

První, kdo pro­lomil praxi ÚOHS, byl Nejvyšší správní soud („NSS“) svým roz­sud­kem č. j. 9 Afs 29÷2012−53 ze dne 28. břez­na 2013. V tom­to roz­sud­ku NSS stanovil: „Je-li právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahléd­nutí do spisu dostatečně prokázán („první krok posu­zování“), pak správní orgán pouze zhod­notí, zda by nahlížením do spisu neby­lo porušeno prá­vo něk­terého z účast­níků řízení, popří­padě dalších dotčených osob anebo veře­jný zájem („druhý krok posu­zování“).

Třetí strana je tedy oprávně­na žádat o příst­up do správního spisu a je obec­nou povin­nos­tí správního orgánu, v tom­to pří­padě ÚOHS, oprávněnost takové žádosti, jako výkonu prá­va třetích stran, přezk­oumat (srov. § 4 odst. 2 správního řádu). Ten­to názor byl násled­ně převzat i Kra­jským sou­dem v Brně, konkrét­ně v jeho roz­sud­ku č. j. 29 Af 92÷2012−161 ze dne 25. červ­na 2013. Platí však, že tvrdí-li třetí strana, že jí svědčí prá­vo přís­tupu do správního spisu, musí svůj oprávněný zájem prokázat (nese důkazní bře­meno). ÚOHS je při tom­to prvním kroku posu­zování oprávněn pouze posou­dit, zda takový oprávněný zájem u třetí strany exis­tu­je, respek­tive zda byl prokázán.

Otázk­ou zůstává, jak má být takový oprávněný zájem třetích stran prokázán. NSS výslovně stanovil, že jeden z obec­ných zák­ladů oprávněného záj­mu je napřík­lad aktivní příst­up žadatele o příst­up do spisu již během před­chozího správního řízení. Aktivním přís­tu­pem se pak rozumí napřík­lad proak­tivní jed­nání napomáha­jící zahá­jení správního řízení před ÚOHS, napřík­lad podání pod­ně­tu k zahá­jení správního řízení nebo k obnově řízení nebo podání námitek během řízení o pov­olení spo­jení apod. Taková čin­nost třetích stran prokazu­je jejich zájem na zachování hospodářské soutěže jakož­to veře­jného záj­mu.

Důleži­tost přís­tupu do správního spisu může být rel­e­vant­ní i v pří­padě, kdy se třetí strana před soudy domáhá náhrady škody, která vznikla v důsled­ku pro­ti­soutěžního jed­nání, a je přit­om nevyvratitel­né, že důkazy o tom­to jed­nání se nacháze­jí právě a pouze ve správním spise vedeném ÚOHS a nemo­hou být získány nikde jinde. Ten­to závěr nedávno potvrdil také Soud­ní dvůr Evrop­ské unie v pří­padu sp. zn. C-536/11 ze dne 6. červ­na 2013.

Pokud třetí strana prokáže svůj oprávněný zájem a ÚOHS se při druhém kroku posu­zování ujistí, že neb­ude porušeno prá­vo něk­terého z účast­níků řízení, dalších dotčených osob (napřík­lad nabý­vaného sub­jek­tu v rám­ci správního řízení o spo­jování soutěžitelů) nebo veře­jný zájem, je ÚOHS povi­nen umožnit takové třetí straně příst­up do správního spisu. Všech­ny pod­mínky stanovené v § 38 odst. 6 správního řádu však musí být strik­t­ně dodrže­ny, a to zejmé­na v pří­padě přís­tupu třetí strany. To zna­mená, že všech­ny důvěrné infor­ma­ce, jako napřík­lad obchod­ní tajem­ství, nes­mí být třetí straně zpřís­tup­něny. Každý sub­jekt, který má příst­up do správního spisu, je oprávněn nahléd­nout jen do těch částí doku­men­tů, které neob­sahu­jí obchod­ní tajem­ství, nebo do verzí doku­men­tů, ze kterých byly infor­ma­ce toho­to charak­teru vyňaty. Z toho­to důvo­du je nezbyt­né, aby účast­ní­ci řízení, ale i napřík­lad dota­zo­vané sub­jek­ty, ÚOHS před­klá­dali jak úplné verze svých podání, včet­ně příloh, tak verze, z nichž jsou důvěrné infor­ma­ce vyňaty, právě pro pří­pad, že by do správního spisu nahlíže­ly i třetí oso­by.

Nová povin­nost ÚOHS přináší řadu otázek a vytváří mno­ho admin­is­tra­tivní práce pro úřed­níky, kteří muse­jí (i) důk­lad­něji posu­zo­vat oprávněný zájem každé třetí oso­by o příst­up do správního spisu a (ii) požadovat od všech účast­níků řízení a osob, od kterých ÚOHS vyžadu­je infor­ma­ce, aby vždy před­klá­dali jak úplnou verzi, tak verzi bez důvěrných infor­ma­cí. Vzh­le­dem k tomu, že ÚOHS bude odpověd­ný za pří­pad­ný únik infor­ma­cí, úřed­ní­ci budou k povolování přís­tupu do správního spisu třetích stran velice opa­trní. Pravděpodob­ně zpřís­tup­ní třetím osobám pouze veře­jně dos­tup­né infor­ma­ce. Je také možné, že ÚOHS bude i nadále příst­up třetích osob do správního spisu odmí­tat s tím, že by tím byla ohrože­na prá­va účast­níků řízení, dotčených osob či veře­jný zájem. Tyto kroky zcela jistě zpo­ma­lí již tak zdlouhavý rozhodovací pro­ces ÚOHS.

Za splnění určitých podmínek mohou mít třetí strany přístup do správního spisu.