EU & Competition

How State Aid Rules May Affect Privatisation Efforts of Member States

Slovenia is currently envisaging a new wave of privatisations. The looming sales are associated with political pressure centring on certain non-economic conditions to be imposed on the eventual acquirers. Such conditions may collide with EU state aid rules. The privatisation process must thus be structured carefully to avoid objections from the European Commission.

Pri­vati­sa­tions gen­er­al­ly trig­ger sig­nif­i­cant pub­lic atten­tion. The impli­cat­ed under­tak­ing is often a nation­al cham­pi­on and the pride of the nation­al econ­o­my, which is why a plan to sell such com­pa­ny is – as a rule – met by fears of the pub­lic over the trans­fer of nation­al know-how abroad, a drop in the nation­al employ­ment rate, and a loss of domes­tic invest­ments.

In light of this, gov­ern­ments may be under polit­i­cal pres­sure to impose non-eco­nom­ic con­di­tions on the even­tu­al buy­er that allay such fears, or to at least find a buy­er that is in the “nation­al inter­est”. By doing so gov­ern­ments face the risk of over­look­ing that their ambi­tions may fall foul of the fore­most prin­ci­ple of EU state aid rules: mem­ber states’ behav­iour in a pri­vati­sa­tion must com­ply with the Mar­ket Econ­o­my Ven­dor Prin­ci­ple (MEVP). To avoid state aid, the mem­ber state must pur­sue the sole objec­tive to sell the com­pa­ny for the high­est pos­si­ble price and with­out impos­ing con­di­tions that could depress the price.1 Should a high­er pur­chase price be for­gone in return for non-eco­nom­ic con­sid­er­a­tions, state aid rules might be breached.

This is not only a prob­lem for the buy­er (who, if a state aid-infringe­ment is estab­lished, may be request­ed to sub­se­quent­ly increase its pay­ments to the mar­ket price lev­el) but pos­si­bly also for the pri­vati­sa­tion as such. To restore the sit­u­a­tion with­out aid, the buy­er might opt to rescind the pur­chase agree­ment (ie, step back from the trans­ac­tion) rather than pay­ing more for the com­pa­ny than it con­sid­ers appro­pri­ate.2 Giv­en that pri­vati­sa­tions often occur when the state-owned com­pa­ny is in finan­cial dif­fi­cul­ties, such a devel­op­ment may sig­nif­i­cant­ly harm the via­bil­i­ty of the firm.

For those rea­sons, aware­ness of state aid rules is piv­otal to pre­vent delays in the process or even an unwind­ing of the trans­ac­tion. In par­tic­u­lar, pri­vati­sa­tion agen­cies must be aware that (poten­tial) state aid mea­sures must be noti­fied to the Euro­pean Com­mis­sion and can only be imple­ment­ed upon pri­or approval (stand­still oblig­a­tion).

EU state aid regime

Art 107 TFEU declares that aid is incom­pat­i­ble with the inter­nal mar­ket if it:

  • is grant­ed by a mem­ber state or through state resources in any form what­so­ev­er;
  • favours cer­tain under­tak­ings or the pro­duc­tion of cer­tain goods;
  • there­by dis­torts or threat­ens to dis­tort com­pe­ti­tion; and
  • affects trade between mem­ber states.

Inter­ven­tion by the state or through state resources

For a mea­sure to be caught by the state aid pro­hi­bi­tion, it must be car­ried out to the detri­ment of state resources and either by the state or public/private body des­ig­nat­ed or estab­lished by the state. The notion of state resources also cov­ers the resources of pub­lic under­tak­ings, mean­ing under­tak­ings whol­ly owned or con­trolled by a pub­lic author­i­ty or a body at any lev­el of gov­ern­ment.3

Selec­tive advan­tage – pur­chase price below mar­ket price

In light of the MEVP, a pri­vati­sa­tion is tan­ta­mount to state aid if the pur­chase price is below the mar­ket price. To pro­vide for some legal cer­tain­ty the Euro­pean Com­mis­sion has cre­at­ed a safe har­bour with­in which a sales process is to be con­sid­ered not to give rise to state aid con­cerns. This is the case if the pri­vati­sa­tion is car­ried out by (i) a share sale on the stock exchange or (ii) a ten­der that is open to all inter­est­ed par­ties, trans­par­ent, and uncon­di­tion­al. In the case of a ten­der, the bid­ders must be giv­en enough time and infor­ma­tion for a prop­er eval­u­a­tion, and the com­pa­ny must be sold to the high­est bid­der.

In all oth­er cas­es the Com­mis­sion believes that state aid can­not be ruled out and that the pri­vati­sa­tion should be noti­fied to the Euro­pean Com­mis­sion for approval. This is par­tic­u­lar­ly the case if the mem­ber states impose cer­tain non-eco­nom­ic con­di­tions in the SPA on the buy­er, such as com­mit­ments that the loca­tion of headquarters/production plants, the num­ber of employ­ees, the lev­el of invest­ment in R&D, and oth­er para­me­ters be main­tained by the buy­er. These might depress the pur­chase price and enable the tar­get com­pa­ny to ensure a cer­tain lev­el of invest­ments, employ­ment, and/or pro­duc­tion it would not have been able to main­tain absent such com­mit­ment.

How­ev­er, con­di­tions that are com­mon in M&A pri­vati­sa­tions can be imposed, as may be con­di­tions that are legal­ly required.

Not abiding by the textbook = automatic obligation to notify?

A del­i­cate ques­tion of late is what to do if a mem­ber state does not act with­in the safe har­bour cre­at­ed by the Euro­pean Com­mis­sion. In par­tic­u­lar, pri­vati­sa­tions car­ried out pur­suant to an inde­pen­dent eval­u­a­tion of the tar­get com­pa­ny but with­out a pub­lic ten­der (ie, to a buy­er select­ed by the gov­ern­ment) are not fol­low­ing one of the two Com­mis­sion text­book prin­ci­ples. At the same time, they gen­er­al­ly do not entail state aid as it can be assumed that the sale took place under mar­ket con­di­tions.

The cur­rent prac­tice of the Euro­pean Com­mis­sion is to inter­pret the safe har­bour rather nar­row­ly and if a mem­ber state opts against a ten­der pro­ce­dure, it is advised to make a fail-safe noti­fi­ca­tion.

This is ques­tion­able as it means a de fac­to expan­sion of the stand­still oblig­a­tion to any process that devi­ates from the safe har­bour, even when there are no impli­ca­tions of state aid. Clear­ly, the Euro­pean Com­mis­sion should not pre­vent mem­ber states from imple­ment­ing mea­sures with­out pri­or approval that man­i­fest­ly give no rise to state aid con­cerns. Despite this crit­i­cism, to avoid inves­ti­ga­tions post-clos­ing of a pri­vati­sa­tion, risk averse gov­ern­ments are well advised to sub­mit fail safe noti­fi­ca­tions of any pri­vati­sa­tion out­side the above safe har­bour.

Non-transparent and discriminatory tenders, as well as non-economic considerations that would not be acceptable to a private market economy vendor, and that result in a lower purchase price in a privatisation process, are in the European Commission's view tantamount to state aid.

1
Com­mis­sion staff work­ing doc­u­ment (2012): Guid­ance paper on state aid-com­pli­ant financ­ing, restruc­tur­ing and pri­vati­sa­tion of State-owned enter­pris­es.
2
This is an issue exten­sive­ly dis­cussed in the Bank Bur­gen­land case, fol­low­ing the deci­sion of the ECJ of 24.10.2013 C-214/12P.
3
In addi­tion, the mea­sure must be “imputable” to the state. In pri­vati­sa­tions, this require­ment is usu­al­ly met, as the pri­vati­sa­tion will require gov­ern­ment approval.

Kako institut nedovoljenih državnih pomoči lahko vpliva na procese privatizacij v državah članicah?

V Sloveniji se je s prodajo Heliosa začel nov val privatizacij. Napovedane prodaje so povezane tudi s političnimi pritiski glede pogojev ne-ekonomske narave, ki naj jih prevzamejo morebitni kupci. Takšni ne-ekonomski pogoji so lahko v nasprotju s pravom EU o državnih pomočeh. Zato je nujno, da so procesi privatizacij vnaprej strukturiran na način, ki omogoča, da se izognemo očitkom Evropske komisije.

Uvod

Pro­ce­si pri­va­ti­zacij ved­no priteg­ne­jo veliko pozornos­ti javnos­ti. Pod­jet­je v postop­ku pro­da­je je v veliko primer­ih »nacional­ni prvak« in ponos domače­ga gospo­darst­va, zato je pro­da­ja sko­raj ved­no povezana s stra­hom, da bo priš­lo do prenosa domače­ga znan­ja in izkušenj v tuji­no, povečan­ja brez­posel­nos­ti in izgube domačih inves­ti­cij.

Vlade so zara­di takšnih razl­o­gov v celot­nem postop­ku pri­va­ti­zaci­je pod poli­tičn­im pri­tiskom, da poten­cial­ne­ga kup­ca obveže­jo spre­jeti pogo­je ne-ekonomske nar­ave, ki pred­stavl­ja­jo poskus premago­v­an­ja takšne­ga strahu ali pa se trudi­jo poiskati kup­ca, ki je v “nacional­nem intere­su”. Pri takšnem početju so soočene s tve­g­an­jem, da spre­gleda­jo, kdaj so s svo­ji­mi ambi­ci­ja­mi začele delo­vati v naspro­tju s pred­pisi EU o državnih pomočeh, kater­ih glavno nače­lo je, da mora­jo pri­va­ti­zaci­je potekati sklad­no s prin­cipom zaseb­ne­ga pro­da­jal­ca (oz t.i. »Mar­ket Econ­o­my Ven­dor Prin­ci­ple«, MEVP). Da bi se države član­ice izog­nile očitkom, da je v postop­ku pri­va­ti­zaci­je priš­lo do (nedo­vol­jene) državne pomoči, si mora­jo v postop­ku pro­da­je dosled­no prizade­vati, da je le ta izpel­jana po najvišji možni kup­ni­ni brez kakršnihkoli pogo­jev, ki bi ceno lahko znižali.1 V primeru, da viso­ka kup­n­i­na postane sekun­darne­ga, ne-ekonom­s­ki pogo­ji pro­da­je pa pri­marne­ga pom­e­na, obsta­ja viso­ka stop­n­ja tve­g­an­ja, da bo priš­lo do kršitev pra­va EU o državnih pomočeh.

Nave­de­no ne pred­stavl­ja prob­le­ma samo za kup­ca (od katere­ga se v primeru kršitve določb o državnih pomočeh lahko zahte­va doplači­lo kup­nine do tržne vred­nos­ti), ampak tudi za sam pro­ces pri­va­ti­zaci­je. Za vrnitev v pre­jšn­je stan­je oz. vzpostavitev razmer­ij, ki so obsta­jala pred podelitvi­jo državne pomoči, se kupec poten­cial­no lahko odloči, da odstopi od pogodbe (torej odstopi od transak­ci­je) namesto, da bi plačal za pod­jet­je več kot se mu zdi primer­no.2 Glede na to, da je v kon­tek­stu pri­va­ti­zaci­je pod­jet­je v večin­s­ki lasti države v mno­go primer­ih tudi v finančnih težavah, lahko takšno rav­nan­je znat­no ško­du­je tudi obsto­ju pod­jet­ja.

Na pod­la­gi nave­dene­ga je možno zaključi­ti, da je oza­veščenost o pred­pisih s področ­ja državnih pomoči ključne­ga pom­e­na za prepreče­van­je zamud v pro­ce­su pri­va­ti­zacij, kot tudi za nji­hov uspešen zaključek. Državni sub­jek­ti, ki so pooblaščeni za izved­bo pri­va­ti­zacij, se mora­jo zave­dati, da je potreb­no vsako poten­cial­no državno pomoč pri­gl­a­siti Evrop­s­ki komisi­ji, saj je takš­na transak­ci­ja lahko izve­de­na le na pod­la­gi pred­hodne odobritve (t.i. obveznost mirovan­ja).

Pravo EU o državnih pomočeh

Pogod­ba o delo­van­ju EU v 107. členu določa, da je vsakrš­na držav­na pomoč v nesklad­ju z notran­jim trgom, v kolikor:

  • je podel­je­na s strani države član­ice ali iz drugih virov državnih sred­stev (v katerikoli obli­ki);
  • daje pred­nost posamezn­im pod­jet­jem ali proizvod­nji posamezne­ga bla­ga;
  • izkrivl­ja ali bi lahko izkrivl­jala konkuren­co; in
  • ima vpliv na trgovi­no med država­mi člani­ca­mi.

Inter­ven­ci­ja s strani države ali iz državnih sred­stev

Ukrep se bo štel za nedo­vol­jeno državno pomoč, v kolikor je izve­den s strani države ali zasebnega/javnega organa, ki ga je drža­va ustanovi­la, in z uporabo državnih sred­stev oz. v nji­ho­vo ško­do. Pojem državnih sred­stev zaje­ma tudi sred­st­va javnih pod­jetij, v kolikor so ta v celoti v lasti ali pod nad­zorom javne­ga organa ali ustanove na katerikoli stop­n­ji državne oblasti.3

Selek­tiv­na pred­nost – kup­n­i­na pod tržno ceno

V luči prin­ci­pa zaseb­ne­ga pro­da­jal­ca pri­va­ti­zaci­ja pomeni državno pomoč, v kolikor je dogov­or­je­na kup­n­i­na niž­ja od tržne cene. Z namenom zago­tovi­ti več pravne varnos­ti je Evrop­s­ka komisi­ja ust­var­i­la t.i. varni pris­tan (»safe har­bour«), zno­traj katere­ga naj pro­da­jni pro­ce­si ne bi povzročali pomis­lekov o nedo­vol­jeni državni pomoči. In sicer, kadar je pri­va­ti­zaci­ja izpel­jana (i) s pro­da­jo del­nic na borzi ali (ii) prek razpisa, ki je odprt za vse zain­tere­sir­ane stranke, trans­par­enten in brez­pogo­jen. V primeru razpisa mora­jo imeti zain­tere­sir­ane stranke na voljo dovolj časa in infor­ma­cij za primer­no vred­noten­je, pod­jet­je pa mora biti pro­dano ponud­niku, ki ponu­di najvišjo ceno.

Po mnen­ju Evropske Komisi­je izključitev državne pomoči v vseh drugih primer­ih ni mož­na, zato bi ji postopek pri­va­ti­zaci­je moral biti priglašen v odobritev. To še pose­bej vel­ja za primere, ko države član­ice s pogod­bo o pro­da­ji kup­ca zaveže­jo k izpol­nje­van­ju pogo­jev ne-ekonomske nar­ave, kot so na primer obveznost ohran­itve sedeža/proizvodnje, števila zaposlenih, stop­n­je inves­ti­cij v raziskave in razvoj kot tudi drugih para­metrov, ki naj bi jih kupec izpol­nje­val po sklen­itvi pogodbe. Takšni pogo­ji lahko poten­cial­no zniža­jo kup­ni­no in omogoči­jo ciljni družbi, da si zago­tovi določeno stop­n­jo inves­ti­cij, nivo­ja zaposlenos­ti in/ali proizvod­nje, kater­ih sicer ne bi mogla vzdrže­vati.

Ne glede na zgo­raj nave­de­no pa so pri­va­ti­zaci­je lahko izve­dene pod pogo­ji, ki so običa­jni za (pri­vatne) transak­ci­je kot tudi pod pogo­ji, ki jih določa­jo prisil­ni pred­pisi.

Nespoštovanje usmeritvenega dokumenta = avtomatična obveznost priglasitve?

Kaj nared­i­ti, v kolikor drža­va član­i­ca ne rav­na v skladu s pred­pisan­im varn­im pris­tanom Evropske komisi­je je občutlji­vo (kot tudi s postop­kovne­ga vidi­ka – pozno) vprašan­je. Zlasti pri­va­ti­zaci­je, izpel­jane na pod­la­gi neod­visne cen­itve ciljne družbe brez javne­ga razpisa (oz. ko kup­ca izbere vla­da), ne sledi­jo noben­e­mu izmed dveh možnos­ti varne­ga pris­tana iz usmer­itvene­ga doku­men­ta, pri čemer je potreb­no poudar­i­ti, da naj takšne pro­da­je ne bi pome­nile državne pomoči, saj se lahko dom­ne­va, da so opravl­jene pod tržn­i­mi pogo­ji.

Iz prakse Evropske komisi­ja trenut­no izha­ja, da je varen pris­tan potreb­no inter­pre­ti­rati zelo ozko in v kolikor drža­va član­i­ca ne rav­na v skladu z možnos­t­mi iz usmer­itvene­ga doku­men­ta je pri­gl­a­sitev pri­poroče­na (gre za t.i. varno pri­gl­a­sitev oz. “fail-safe noti­fi­ca­tion”).

Takš­na prak­sa je zelo dvomlji­va, saj dejan­sko pomeni širitev obveznos­ti mirovan­ja vseh postop­kov, ki odstopa­jo od varne­ga pris­tana, tudi kadar ni nobenih indicev, da gre za državno pomoč. Brez dvo­ma Evrop­s­ka komisi­ja državam člani­cam ne bi smela prepreče­vati izva­jan­ja ukre­pov brez pred­hodne odobritve, ki očit­no ne daje­jo nobene­ga razlo­ga za zaskr­bljenost, da gre za državno pomoč. Kljub takšni kri­ti­ki pa je potreb­no vladam, ki se želi­jo izog­ni­ti tve­g­an­ju poten­cial­ne­ga postop­ka po zaključku proce­sa pri­va­ti­zaci­je, sve­to­vati, da pri­glasi­jo vsak postopek, ki je izven varne­ga pris­tana (“fail safe noti­fi­ca­tions”).

Netransparetni ali diskriminatorni razpisi kot tudi pogoji ne-ekonomske narave, ki ne bi bili sprejemljivi za zasebnega prodajalca, in ki lahko povzročijo znižanje kupnine za podjetje v procesu privatizacije, po mnenju Evropske komisije pomenijo državno pomoč.

1
Delovni doku­ment Evropske Komisi­je (2012): Usmer­itvene­ga doku­men­ta o finan­ciran­ju, pre­struk­turi­ran­ju in pri­va­ti­zaci­jah pod­jetij v državni lasti sklad­no s prav­ili o državnih pomočeh (»Guid­ance paper on state aid-com­pli­ant financ­ing, restruc­tur­ing and pri­vati­sa­tion of State-owned enter­pris­es«).
2
Obsež­na razpra­va o tem vprašan­ju je sledi­la odločitvi Sodišča EU z dne 24.10.2013 v zade­vi Bank Bur­gen­land (C-214/12 P).
3
Takšen ukrep mora biti tudi prip­isljiv državi člani­ci. V primeru pri­va­ti­zacij je ta pogoj prav­ilo­ma izpol­njen, saj je za pro­da­jo potreb­na vlad­na odobritev.