Bulgaria: Expropriation Revisited

The unlikely victory of private owners over the big infrastructure projects in Bulgaria’s Constitutional Court

For the sake of better infrastructure: the preferential expropriation regime of 2010

Big infra­struc­ture projects, such as high­ways and trans­mis­sion gas pipelines, by def­i­n­i­tion affect the rights of many pri­vate own­ers whose land hap­pens to be locat­ed on the project track. Own­er-investor nego­ti­a­tions for acqui­si­tion of the nec­es­sary land are not eco­nom­i­cal­ly fea­si­ble on such scale and the expro­pri­a­tion is often the alter­na­tive, which make these projects pos­si­ble. On the oth­er hand, hav­ing pro­mul­gat­ed the right of own­er­ship as an absolute con­sti­tu­tion­al right, the Bul­gar­i­an Con­sti­tu­tion allows expro­pri­a­tion only as an excep­tion. It can be applied if there is an over­rid­ing pub­lic inter­est that com­mands such mate­r­i­al infringe­ment of the pri­vate own­er­ship right, and becomes effec­tive after ade­quate com­pen­sa­tion has been paid.

Pref­er­en­tial sta­tus 

The com­pli­cat­ed expro­pri­a­tion pro­ce­dure has been a chal­lenge for big infra­struc­ture projects, due to the large num­ber of pri­vate own­ers involved in it. In attempt to speed up the com­ple­tion of strate­gic projects (par­tic­u­lar­ly high­ways) in 2010 the Par­lia­ment approved an amend­ment of the State Prop­er­ty Act and the Munic­i­pal Prop­er­ty Act so that a strate­gic project could obtain a pref­er­en­tial sta­tus of a ‘site of nation­al sig­nif­i­cance’, which enti­tles it to a pref­er­en­tial expro­pri­a­tion regime.

The pref­er­en­tial regime

The pref­er­en­tial regime enhances the pro­ce­dure for the investor in sev­er­al aspects.

• The expro­pri­a­tion deci­sion is announced in the State Gazette, instead of with a notice to each affect­ed own­er, and can be appealed with­in 14 days; oth­er­wise, it becomes effec­tive.
• If the affect­ed own­ers appeal the expro­pri­a­tion only with respect to the com­pen­sa­tion amount, the expro­pri­a­tion is enforce­able and the appeal can­not stop its effect.
• The investor can enter into pos­ses­sion of the land before the expro­pri­a­tion deci­sion becomes effec­tive if the detailed zon­ing plan and the con­struc­tion per­mit for the project are in place and the investor has deposit­ed the com­pen­sa­tion amount as set out in the expro­pri­a­tion deci­sion.

As a result, the Lulin and Trakiya high­ways, noto­ri­ous­ly delayed until then, were com­mis­sioned in 2011 and 2013.

Private property upheld: the revocation of the preferential regime of 2013

The 2010 regime sanc­tions the infringe­ment of pri­vate own­er­ship rights to the ben­e­fit of the pub­lic inter­est in build­ing infra­struc­ture faster and at less cost. Own­ers have rarely had the chance to appeal in time because they missed the announce­ment in the State Gazette. Often, one will learn about the expro­pri­a­tion when the pos­ses­sion is hand­ed over to the investor, at which time the options to react against the expro­pri­a­tion or the com­pen­sa­tion approved are lim­it­ed.

The July 2013 deci­sion of the Con­sti­tu­tion­al Court

In 2013, how­ev­er, one expro­pri­at­ed own­er, who had missed the rel­e­vant State Gazette pub­li­ca­tion and had his land tak­en for min­i­mal com­pen­sa­tion, addressed the nation­al ombuds­man, who in turn brought the issue before the Con­sti­tu­tion­al Court. In July the court revoked the pref­er­en­tial regime as uncon­sti­tu­tion­al.

The State Gazette announce­ment, rea­soned the court, does not allow for prop­er pro­tec­tion of the rights of the expro­pri­at­ed own­ers against unlaw­ful infringe­ment since the cit­i­zens are not required to fol­low the State Gazette. Also, under the Con­sti­tu­tion, the expro­pri­a­tion should be enforced only after pay­ment of appro­pri­ate com­pen­sa­tion, while the chal­lenged regime allowed for pre­lim­i­nary enforce­ment if the com­pen­sa­tion is dis­put­ed before the courts, and that the own­er can be deprived of pos­ses­sion to the ben­e­fit of the investor as soon as the lat­ter obtains an approved and effec­tive detailed zon­ing plan and con­struc­tion per­mit and deposits the com­pen­sa­tion in its dis­put­ed amount.

The draft amend­ment of the pub­lic prop­er­ty laws

After the revo­ca­tion of the 2010 pref­er­en­tial regime, the Par­lia­ment is to revise the rules, lim­it­ing the pref­er­en­tial treat­ment of strate­gic infra­struc­ture projects to a rea­son­able extent, accord­ing to the instruc­tions of the Con­sti­tu­tion­al Court.

In the amend­ment cur­rent­ly under con­sid­er­a­tion:

• Announce­ments in State Gazette will remain an option only if the notice can­not be deliv­ered to the affect­ed own­er (eg, the address is unknown).
• The expro­pri­a­tion will be enforce­able only after the investor has paid ade­quate com­pen­sa­tion or after the com­ple­tion of the court pro­ceed­ings in case of a dis­pute with the affect­ed own­er.
• There will be no pre­lim­i­nary enforce­ment of the expro­pri­a­tion, but the com­pe­tent author­i­ties will be required to admin­is­ter claims faster.

In brief, the amend­ment rules seem to great­ly ben­e­fit pri­vate own­ers. With the South Stream launch loom­ing, the effi­cien­cy of the new approach will be test­ed soon.

To speed up the completion of strategic projects in 2010, the Parliament approved an amendment to the law so that a strategic project could obtain a preferential expropriation regime, which considerably infringes the private property rights. After a recent Constitutional Court decision, the Parliament will revise the rules, limiting the preferential treatment of strategic infrastructure projects.

България: Нов поглед върху отчуждаването

Неочакваната победа на частните собственици над големите инфраструктурни проекти в Конституционния съд на Република България

В името на по-добра инфраструктура: облекченият режим за отчуждаване, приет през 2010 г.

Големите инфраструктурни проекти, като магистралите и преносните газопроводи, по дефиниция засягат правата на множество частни собственици, чиито имоти се намират в обхвата на проектното трасе. Провеждането на преговори между инвеститори и собственици за придобиване на необходимата земя обикновено е неефективно при проекти от такъв мащаб и затова отчуждаването е разумната алтернатива, която дава възможност те да се осъществяват. От друга страна, тъй като правото на частна собственост е защитено като основно право на гражданите, Конституцията на Република България позволява прилагането му само по изключение. Отчуждаване може да се извърши, когато е налице значима обществена нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин и то след като засегнатият собственик получи равностойно обезщетение за отнетия имот.

Специалният статус

Сложната процедура за отчуждаване обикновено е предизвикателство пред осъществяването на големи инфраструктурни проекти заради големия брой собственици, засегнати от нея. За да ускори изграждането на стратегическите за страната проекти (и особено магистралите) през 2010 г. Народното събрание прие изменение на Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост, за да позволи на такива стратегически проекти да получат специален преференциален статут “национален обект”, който да им даде възможност да се ползват от специален, облекчен, режим при отчуждаване на необходимите имоти.

Специалният режим

Специалният облекчен режим на процедурата за отчуждаване улеснява инвеститора по няколко начина.

Първо, решението за отчуждаване се обявява чрез обнародване в Държавен вестник, а не се съобщава на всеки засегнат собственик. Освен това, срокът за обжалване на решението е 14 дни от датата на публикацията и след изтичането му решението влиза в сила.

Второ, ако засегнатите собственици обжалват отчуждаването само по отношение на размера на обезщетението, определен в решението за отчуждаване, отчуждаването влиза в сила и жалбата не спира изпълнението му.

Трето, инвеститорът може да влезе във владение на имотите, преди решението за отчуждаване да е влязло в сила, при условие че подробният устройствен план за изграждане на обекта е влязъл в сила и е издадено разрешение за строеж, ако инвеститорът е изплатил определеното в акта за отчуждаване обезщетение.

Благодарение на облекченият режим, въведен през 2010 г., двата проекта за магистрала Люлин и магистрала Тракия, забавени с години, бяха завършени през 2011 г. и 2013 г.

Приоритет на частната собственост: отмяната на облекчения режим за отчуждаване през 2013 г.

С цел да даде приоритет на обществения интерес инфраструктурата да се изгражда по-бързо и с по-малко разходи, облекченият режим за отчуждаване, въведен през 2010 г., реално ограничава правото на частна собственост. При прилагането му частните собственици обикновено пропускат срока за обжалване, защото рядко някой следи редовно съобщенията в Държавен вестник. Често засегнатите собственици научават за отчуждаването едва при предаване на владението на имота на инвеститора, а към този момент възможностите за реакция срещу отчуждаването или размера на определеното обезщетение са ограничени.

Решението на Конституционния съд от юли 2013 г.

През 2013 г. неочаквано един собственик, който е пропуснал да види навреме съобщението за отчуждаване на имота му по облекчената процедура в Държавен вестник и чийто имот е отнет срещу минимално обезщетение, се обръща към омбудсмана с молба за помощ. Той, от своя страна, сезира Конституционния съд и през юли съдът отменя облекчения режим за отчуждаване с аргумента, че той е установен в нарушение на Конституцията на Република България.

Съдът постановява, че съобщаването на отчуждаването чрез Държавен вестник не осигурява достатъчна защита на собствениците срещу незаконно отчуждаване, тъй като гражданите нямат задължение да следят публикациите в Държавен вестник. Освен това, според Конституцията, отчуждаването може да бъде приложено т.е. да влезе в силя едва след като бъде платено равностойно обезщетение на засегнатия собственик, докато оспореният облекчен режим допуска предварително изпълнение, ако отчуждаването е обжалвано само по отношение на размера на обезщетението и така собственикът може да бъде лишен от владението върху отчуждавания имот в полза на инвеститора веднага след като подробният устройствен план влезе в сила и бъде издадено разрешение за строеж, ако инвеститорът плати определеното в решението за отчуждаване обезщетение.

Предстоящо изменение на законите за държавната и общинската собственост

След отмяната на облекчения режим от 2010 г. вследствие на решението на Конституционния съд, Народното събрание следва да преразгледа правилата за извършване на отчуждаването и да ограничи преференциите за стратегически инфраструктурни проекти в разумни граници в съответствие с инструкциите на съда.

В изменението на законите за държавната и общинската собственост, което се обсъжда се предвижда:

• Съобщаването чрез обнародване в Държавен вестник да се прилага само ако съобщението не може да бъде доставено на засегнатия собственик (например ако адресът му е неизвестен).
• Отчуждаването да влиза в сила само след като инвеститорът плати равностойно обезщетение, ако определеното в решението за отчуждаване не бъде обжалвано, или съответно след приключване на съдебното производство ако засегнатият собственик е подал жалба.
• Да не се допуска предварително изпълнение, а вместо това компетентните органи да са задължени да процедират жалбите във връзка с отчуждаването по-бързо.

Накратко, изменението на закона ще даде приоритет на защитата на правото на частна собственост. С оглед на предстоящото изграждане на проекта Южен поток, ефективността на новия подход при отчуждаването скоро ще бъде подложена на проверка.

За да ускори изграждането на стратегическите за страната проекти (и особено магистралите) през 2010 г. Народното събрание прие изменение на Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост, за да позволи на такива стратегически проекти да получат специален преференциален статут "национален обект", който да им даде възможност да се ползват от специален, облекчен, режим при отчуждаване на необходимите имоти.