More regulation ahead of us in merger control?

During the summer of 2013, the European Commission initiated a public debate whether the scope of the EU Merger Regulation should be broadened to cover the acquisition of non-controlling minority shareholdings. What can we expect?

Introduction

The EU merg­er con­trol (EUMC) was set in place almost a quar­ter of a cen­tu­ry ago. It is designed to allow the Euro­pean Com­mis­sion (EC) to pre­vent merg­ers with harm­ful effects on com­pe­ti­tion. Until now the EUMC is lim­it­ed to the acqui­si­tion of con­trol, which is typ­i­cal­ly a share­hold­ing of 50% or more. Con­verse­ly, the acqui­si­tion of minor­i­ty share­hold­ings requires approval only in excep­tion­al cir­cum­stances, typ­i­cal­ly those in which addi­tion­al rights are asso­ci­at­ed with the share­hold­ing that allow the share­hold­ers to co-deter­mine strate­gic busi­ness deci­sions in the tar­get (such as approval rights to the busi­ness or bud­get). “Pure” minor­i­ty share­hold­ings are, in turn, below the radar of the EUMC.

While this approach has become a sort of a fun­da­men­tal prin­ci­ple across the EU, the cov­er­age of minor­i­ty share­hold­ings is not “alien” to oth­er merg­er con­trol regimes. In fact, coun­tries like the Unit­ed States and Cana­da instead look at para­me­ters such as the deal val­ue to deter­mine the com­pe­tence of their com­pe­ti­tion watch­dogs. Even in some EU Mem­ber States, such as Aus­tria, Ger­many and the Unit­ed King­dom, non-con­trol­ling minor­i­ty share­hold­ings are sub­ject to com­pe­ti­tion review.

The EC has long felt that under its present sys­tem, acqui­si­tions may escape its juris­dic­tion despite their being capa­ble of hav­ing equal­ly neg­a­tive effects on com­pe­ti­tion. This is sup­port­ed by eco­nom­ic the­o­ry, which indi­cates that minor­i­ty share­hold­ings too can neg­a­tive­ly impact com­pe­ti­tion. The pre­sum­ing turn­ing point, which led the EC to take ini­tia­tive, was the Ryan Air saga, in which the EC felt “pow­er­less” to chal­lenge the minor­i­ty stake that Ryan Air acquired in its com­peti­tor Aer Lin­gus.

The EC’s proposal with respect to minority shareholdings

Against this back­ground and in the con­text of its com­mit­ment to reg­u­lar­ly review the func­tion­ing of exist­ing leg­is­la­tion (REFIT-Pro­gramme), the EC launched a pub­lic debate whether the scope of the EUMC should extend to non-con­trol­ling minor­i­ty share­hold­ings.

The ini­tia­tive was kicked off by way of a pub­lic con­sul­ta­tion based on a Staff Work­ing Doc­u­ment (Doc­u­ment) that sets out the main con­sid­er­a­tions of the EC and its thoughts on the way going for­ward.

In the Doc­u­ment, the EC leaves no doubt that the acqui­si­tion of non-con­trol­ling minor­i­ty share­hold­ings (struc­tur­al links) can lead to anti­com­pet­i­tive effects. It flags that struc­tur­al links can result in the reduc­tion of com­pet­i­tive pres­sure or facil­i­tate coor­di­na­tion among com­peti­tors. The EC makes also clear that with its cur­rent “tool box”, it can­not chal­lenge com­pet­i­tive harm­ful struc­tur­al links.

While the EC is clear on these issues, it strug­gles to iden­ti­fy the appro­pri­ate cri­te­ria with respect to the selec­tion of noti­fi­able trans­ac­tions and the pro­ce­dures. It explores two options, but takes no posi­tion on them:

Under the first option, the cur­rent sys­tem of ex-ante merg­er con­trol would be extend­ed to non-con­trol­ling minor­i­ty share­hold­ings (noti­fi­ca­tion sys­tem). Struc­tur­al links would have to be noti­fied in advance and could not be imple­ment­ed pri­or to the EC hav­ing cleared them.

Under the sec­ond option, the EC would have dis­cre­tion in select­ing the acqui­si­tions of minor­i­ty share­hold­ings that fall under its scruti­ny (selec­tive sys­tem). This could be achieved by either a self-assess­ment (self-assess­ment sys­tem) or a short infor­ma­tion notice (trans­paren­cy sys­tem). In the self-assess­ment sys­tem, the par­ties could vol­un­tar­i­ly noti­fy the trans­ac­tion or instead pro­ceed with the trans­ac­tion, though at the risk that the EC will exer­cise its dis­cre­tion and inves­ti­gate the trans­ac­tion upon learn­ing about it from the mar­ket. In the trans­paren­cy sys­tem, the par­ties would be oblig­ed to file a short infor­ma­tion notice to the EC that would be pub­lished in order to make third par­ties and Mem­ber States aware of the trans­ac­tion.

What do we have to expect?

It is dif­fi­cult to antic­i­pate whether and when the EC’s ini­tia­tive will trans­late into a piece of leg­is­la­tion, espe­cial­ly bear­ing in mind the upcom­ing EU par­lia­ment elec­tions, which will result in a new com­po­si­tion of the EC. How­ev­er, pre­vi­ous EC ini­tia­tives to over­haul the EUMC usu­al­ly led to amend­ments. Giv­en the dri­ve behind the ini­tia­tive with­in the EC and the back-up pro­vid­ed by eco­nom­ic the­o­ry, it is more like­ly than not that the ini­tia­tive will bring non-con­trol­ling minor­i­ty share­hold­ings into the EUM­C’s scope.

This would have a sig­nif­i­cant impact on the M&A world in Europe, in par­tic­u­lar if the EC decides to adopt the noti­fi­ca­tion sys­tem. Even in the self-assess­ment sys­tem, under­tak­ings will be faced with dif­fi­cult eval­u­a­tions and with legal uncer­tain­ty going for­ward. More­over, the EC is a trend­set­ter in the world of the Euro­pean com­pe­ti­tion author­i­ties. Many nation­al merg­er con­trol regimes have been mod­eled after the EUMC and, in fact, revert to the jurispru­dence and guid­ance which exists on the EU-lev­el. An over­haul of the EUMC could trig­ger momen­tum with­in the Mem­ber States to broad­en the scope of their respec­tive merg­er con­trol regimes. This would mean that on top of scruti­ny on the EU-lev­el for deals with EU-dimen­sions, minor­i­ty share­hold­ings which are below EU-dimen­sion could be caught on (var­i­ous) nation­al lev­els. All in all, the road ahead seems to lead us to more rather than less reg­u­la­tion.

As the EC is (typically) a trendsetter in the field of competition law, the proposal under consideration could trigger momentum in other EU jurisdictions to broaden the scope of their national merger control regimes to minority shareholdings as well.

Ali se obeta širitev pravnega okvira za nadzor koncentracij?

Evropska komisija je med poletjem 2013 sprožila javno debato o potencialni širitvi pravnega okvira EU za nadzor koncentracij tudi na pridobivanje manjšinskih deležev. Vprašanje je, kakšen rezultat te pobude lahko pričakujemo?

Uvod

Sis­tem nad­zo­ra kon­cen­tracij EU je bil vzpostavl­jen že sko­raj četrt sto­let­ja nazaj. Zas­no­van je tako, da Evrop­s­ka komisi­ja lahko prepreči nas­tanek kon­cen­tracije, ki bi izkrivl­jala konkuren­co na trgu. Trenut­no je nad­zor ome­jen na pri­do­bitev kon­trol­ne­ga deleža, kar prav­ilo­ma pomeni 50% ali več. Nasprot­no pa je za pri­do­bitev man­jšinskega deleža odobritev potreb­na zgolj v izjem­nih primer­ih, in sicer kadar se sku­paj z man­jšin­skim deležem pre­naša­jo dodatne prav­ice, ki družbenikom omogoča­jo, da sodelu­je­jo pri spre­je­man­ju strateško poslovnih odločitev v ciljnem pod­jetju (npr. vpliv na odločan­je o poslovnih odločit­vah ali razpo­la­gan­ju s sred­stvi). »Čisti« man­jšin­s­ki deleži so trenut­no izven radar­ja nad­zo­ra kon­cen­tracij po pravu EU.

V državah član­ic­ah EU je takšen pristop postal prav­i­lo, medtem ko v drugih režim­ih nad­zo­ra kon­cen­tracij pre­gled man­jšin­skih deležev ni nez­nan­ka. Na primer, tako v ZDA kot tudi v Kana­di se kot para­me­ter za ugo­tavl­jan­je pris­to­jnos­ti nju­nih organov za nad­zor kon­cen­tracij upošte­va vred­nost transak­ci­je. Pri­do­bitev man­jšinskega deleža je pred­met pre­so­ja z vidi­ka konkurenčne­ga pra­va tudi v neka­ter­ih državah član­ic­ah EU, in sicer v Avstri­ji, Nemči­ji in Združen­e­mu kral­jestvu.

Evrop­s­ka komisi­ja je že dalj časa mnen­ja, da ji trenut­ni sis­tem ne omogoča nad­zo­ra pri­do­bitev man­jšin­skih deležev kljub temu, da prav tako lahko neg­a­tivno učinku­je­jo na konkuren­co na trgu. Stal­išču pritr­ju­je tudi ekonom­s­ka teori­ja, ki opozar­ja na poten­cialne neg­a­tivne posledice. Do prelom­ne­ga trenut­ka je pred­vido­ma priš­lo z dol­go­tra­jn­i­mi postop­ki v zade­vi Ryan Air, ko Evrop­s­ka komisi­ja ni bila zmož­na ukrepati zop­er pri­do­bitev man­jšinskega deleža Ryan Air‑a v nje­gov­em konkuren­tu Aer Lin­gus.

Predlog Evropske komisije

Ob upošte­van­ju nave­dene­ga in v skladu s svo­jo zave­zo red­no spreml­jati učinkovi­tost vel­javne zakon­oda­je (t.i. »REFIT-Pro­gramme«), je Evrop­s­ka Komisi­ja odprla javno razpra­vo o tem, ali naj se okvir nad­zo­ra kon­cen­tracij EU razširi tudi na pri­do­bi­van­je man­jšin­skih deležev.

Pobu­do je sproži­la v obli­ki javne­ga posve­to­van­ja, ki temelji na delovnem doku­men­tu (»Staff Work­ing Doc­u­ment«), v katerem so določene glavne smer­nice in pomis­le­ki Evropske komisi­je za nadaljn­je ukrepan­je.

Iz delovne­ga doku­men­ta izha­ja, da ima po mnen­ju Evropske komisi­je pri­do­bitev man­jšinskega deleža (oz. t.i. struk­turne povezave) ned­vom­no lahko škodljive posledice za konkuren­co na trgu. Izpostavl­jeni sta dve neg­a­tivni posledi­ci struk­turnih povezav, in sicer zman­jše­van­je konkurenčne­ga pri­tiska in laž­je uskla­je­van­je med konkuren­ti. Evrop­s­ka komisi­ja tudi jas­no izpostavl­ja, da z obsto­ječim naborom ukre­pov ne more naspro­to­vati takšn­im neg­a­tivn­im učinkom.

Medtem, ko je Evrop­s­ka komisi­ja prepričana glede vse­bin­skih razlogih za nad­zor pri­do­bitev man­jšin­skih deležev, pa se še ved­no spopa­da z iden­ti­fikaci­jo primernih pogo­jev za razme­jitev med transak­ci­ja­mi, ki bi bile pod­vržene obveznos­ti pri­gl­a­sitve, in ustrezn­im postop­kom pri­gl­a­sitve. V delovnem doku­men­tu je Evrop­s­ka komisi­ja preuči­la dve možnos­ti, ven­dar ni zavzela končne­ga stal­išča:

• Prva možnost je, da se obsto­ječi sis­tem ex-ante nad­zo­ra kon­cen­tracij razširi tudi na pri­do­bi­van­je man­jšin­skih deležev (sis­tem pri­gl­a­sitve). Struk­turne povezave bi morale biti priglašene vnaprej in ne bi smele biti imple­men­ti­rane do spre­je­ma odločbe Evropske komisi­je.
• Dru­ga možnost je, da se Evrop­s­ki komisi­ji dodeli diskre­ci­js­ka prav­i­ca, da sama izbere katere pri­do­bitve man­jšin­skih deležev sodi­jo v njen nad­zor (sis­tem izbire). Nave­de­no bi se lahko izva­ja­lo bod­isi na pod­la­gi samoocene (sis­tem samoocen­je­van­ja) ali infor­ma­tivne­ga obvesti­la (sis­tem trans­par­ent­nos­ti). V prvem primeru bi pod­jet­ja na pod­la­gi lastne pre­so­je pri­glasi­la rav­nan­je ali nadal­je­vala z imple­mentaci­jo transak­ci­je, ven­dar izpostavl­je­na tve­g­an­ju, da Evrop­s­ka komisi­ja na pod­la­gi svo­je diskre­ci­jske prav­ice in infor­ma­cij s trga sproži postopek. V drugem primeru pa bi bila pod­jet­ja zavezana posre­dovati infor­ma­tivno obvesti­lo Evrop­s­ki komisi­ji, ki bi bilo javno objavl­jeno z namenom obveščan­ja tretjih oseb in držav član­ic o transak­ci­ji.

Kaj lahko pričakujemo v prihodnosti?

Težko je pred­vide­ti ali, in če kdaj, bo pobu­da Evropske komisi­je posta­la del vel­javne zakon­oda­je, zlasti ob upošte­van­ju pri­ha­ja­jočih volitev v Evrop­s­ki par­la­ment, kater­im bo sledi­la tudi pren­ovl­je­na ses­ta­va Evropske komisi­je. Pred­hodne pobude za pren­o­vo EU zakon­oda­je o nad­zoru kon­cen­tracij so prav­ilo­ma pripel­jale le do amand­ma­jev. Glede na ozad­je pobude zno­traj Evropske komisi­je in pod­poro ekonomske teori­je pa obsta­ja več­ja možnost, da bo pobu­da dosegla svoj cilj in razšir­i­la nad­zor kon­cen­tracij EU na pri­do­bi­van­je man­jšin­skih deležev.

Takšen razvoj dogod­kov bi imel pomem­ben vpliv na združitve in pre­vzeme v Evropi, zlasti v kolikor se Evrop­s­ka komisi­ja odloči za sis­tem trans­par­ent­nos­ti. Tudi pri sis­te­mu samoocen­je­van­ja bodo v kon­cen­traciji udeleže­na pod­jet­ja sooče­na z zahtevno samooceno in poman­jkan­jem pravne varnos­ti. Še več, Evrop­s­ka komisi­ja vel­ja za postavl­javko tren­dov v evrop­s­ki konkurenčni poli­ti­ki. Števil­ni sis­te­mi nad­zo­ra kon­cen­tracij držav član­ic so bili obliko­vani po vzoru nad­zo­ra kon­cen­tracij EU in se pogos­to sklicu­je­jo na prak­so kot tudi smer­nice izdane na ravni EU. Pren­o­va nad­zo­ra kon­cen­tracij EU bi torej lahko povzroči­la širitev okvi­ra nad­zo­ra kon­cen­tracij v več državah član­ic­ah. To pomeni, da bi poleg EU nad­zo­ra poslov evrop­skih razsežnos­ti, pri­do­bitve man­jšin­skih deležev (ki ne dosega­jo pragov EU nad­zo­ra) lahko postale pred­met nad­zo­ra tudi na pod­la­gi nacional­nih sis­te­mov. Lahko torej sklepamo, da se nam v pri­hod­nos­ti obe­ta prej več kot manj pred­pisov.

Evropska komisija velja za postavljavko trendov v evropski konkurenčni politiki in njena pobuda po prenovi nadzora koncentracij EU bi lahko povzročila širitev okvira nadzora koncentracij v več državah članicah.